深圳“控烟”升级：公众参与破解“执法难”
2019/03/13
周剑平
上海交通大学医学院附属瑞金医院呼吸与危重症医学科 200025
上海交通大学医学院附属瑞金医院呼吸与危重症医学科 200025
公共交通室外站台和排队等候区列入禁烟区域；学校周边一百米内不得贩售烟草；电子烟纳入控烟范围，与普通烟草制品等同视之；对未履行禁烟规定的经营场所进行分档处罚……2月中旬，《深圳经济特区控制吸烟条例（修订征求意见稿）》（下称“意见稿”）经深圳市人大向社会公布后，引起了国内热议。新条例若通过实施，深圳将超越北、上、杭等地，成为国内史上“最严控烟城市”。
无独有偶，今年1月以来，武汉、杭州等多地均酝酿讨论或通过实施了新的控烟条例，香港也拟在全港禁售电子烟等另类吸烟产品。
控烟范围、处罚力度大大提高的同时，如何让控烟执法更有实效？深圳市控烟协会常务副会长庄润森、中国控烟协会公益法律专业委员会秘书长李恩泽等专家认为，破除控烟“执法难”的问题，不仅要解决立法缺陷、罚则不清晰的问题，也要提高公众参与度，实行“全民控烟”。
曾经连续6年关注控烟问题的全国人大代表黄细花则提出，应该尽快从国家层面进行控烟立法，以更高的法律强制力解决控烟“执法难”问题。
A、深圳拟出台“史上最严控烟令”
庄润森告诉金羊网记者，2014年3月，《深圳经济特区控制吸烟条例》（下称“条例”）正式实施，对公共场所全面禁烟。但在条例实施的过程中，却存在严重的“执法难”的问题。这次修订，就是结合了控烟条例实施五年来遇到的问题和瓶颈，对控烟范围、处罚措施等进行了更加细致的修订。
“原来的处罚条文有约束性，但不那么彻底，处罚的可操作性较差，尤其体现在对场所的处罚上，警示性和强制力不够。”庄润森说。
据了解，深圳控烟条例实施近五年来，累计罚款374.5万元，但其中，对控烟不力的场所罚款只有42万元。深圳控烟部门已对8万多名个人进行了处罚，但对场所的罚单却只开出了23个。
在2014年起施行的条例中，对禁止吸烟场所经营者容许吸烟行为的处罚是“予以警告，并责令限期改正；逾期不改正的，处三万元罚款”，意见稿中改成了“责令限期改正，处三千元罚款；逾期不改正的，处一万五千元罚款；有阻碍执法等情形的，处三万元罚款”。
庄润森认为，2014年起实行的条例中对场所“警告并责令限期改正”没有太大强制力、而逾期不改直接处罚三万元额度又太高了，这直接导致对场所开罚难、罚不动。
“相较于深圳，北京的控烟条例的力度体现在场所处罚为主，个体处罚为辅。”庄润森认为，意见稿将大大改变这一现状，使对经营场所的处罚更加可行。
意见稿中，禁烟范围也从室内延伸到了室外人群密集区域，首次提出将“公共汽车、出租汽车、客运火车、地铁、轻轨、船舶、民用航空器等公共交通工具室外站台和等候队伍所在区域”以及“地铁出入口外侧5米范围内”纳入禁烟区域。
为了加大对未成年人的保护，意见稿还首次规定，在幼儿园、中小学校、青少年宫、儿童活动中心周边100米范围内不得销售烟草制品，否则将由市场监督管理部门责令改正，并处以三万元罚款。
B、多地将电子烟纳入控烟范围
事实上，在《深圳经济特区控制吸烟条例（修订征求意见稿）》中，备受关注的还有一条是，意见稿将“吸烟”的范围，从原来的“持有点燃的烟草制品”拓宽到“使用电子烟或者持有点燃的其他烟草制品”。
在国内，深圳并非第一个将电子烟纳入控烟监管的城市，在2019年1月1日起施行的《杭州市公共场所控制吸烟条例》中，也明确地将电子烟列入了禁烟范围。
日前，香港特区政府食物及卫生局也向特区立法会提交了《2019年吸烟（公众卫生）（修订）条例草案》，建议在全港禁止进口、制造、销售、分发、宣传电子烟等另类吸烟产品，违例者最高可判罚款5万港元和监禁6个月；明确禁止在禁烟区内使用电子烟等另类吸烟产品，违者可判定罚款1500港元，或经法庭定罪可判罚款5000港元。
根据香港立法会的研究结果显示，仅截至2017年10月，全球已有83个国家有电子烟管制的具体法规。其中，27个国家禁止销售任何种类的电子烟，56个国家允许电子烟销售，但对产品规格、销售对象年龄等进行了法规限制。
庄润森告诉记者，传统烟草的危害众所周知，但其实电子烟也有很大的危害，除了尼古丁外，装载着尼古丁的类似甘油的液体也将对口腔和呼吸黏膜产生危害，由于产品质量参差不齐，加热装置和电池也有着巨大隐患。
“传统烟草规定尼古丁的总量和浓度，不能刻意添加，但是在电子烟中，尼古丁浓度却可以根据自己需要调整。许多烟瘾大的烟民想要戒烟，后来发现吸电子烟也不能缓解尼古丁依赖症状，还是回去吸传统烟草，甚至吸得更厉害。”
庄润森告诉金羊网记者，电子烟以“缓解吸烟症状”甚至以“戒烟替代品”的形式出现，这一产业最早诞生于深圳，十多年来发展迅速，如今销往全球的大部分电子烟生产都集中于深圳。
C、“执法难”仍制约控烟实效
无论是对抽烟个体还是容许吸烟的场所，“执法难”仍是制约控烟实效的障碍和瓶颈。
中国控烟协会公益法律专业委员会秘书长李恩泽表示，“执法难”问题有多方面的原因，除了立法存在缺陷、罚则不够清晰之外，缺少社会参与也是重要原因。他们在长期的调研中发现，一些地区制定了控烟条例之后，由于没有强有力的部门进行牵头协调，导致机场、火车站等公共区域无法真正实行有效控烟；其次，控烟执法人员编制有限，经费不足，根本无法达到日常执法的要求。
庄润森介绍，经过多年来的探索，深圳破除“执法难”的经验就是要广泛动员社会力量共同参与到控烟监督中，打通市民投诉的监督、受理环节。
“目前，我们已经在全市招聘了一万多名控烟志愿者，其中，经过培训发证的控烟监督员就有4000多人，遍布在全市各个街道社区。”庄润森表示，控烟监督员收到投诉平台转去的信息之后，就可以立即到被投诉的场所进行取证，同时将意见反馈给执法部门和执法人员，作为执法的依据。控烟志愿者还有专门的服装、背包和证件。
李恩泽告诉金羊网记者，为了加大社会参与力度，北京还专门开发了“控烟投诉实时地图”，市民投诉三次以下，均闪烁蓝色警示灯，三至五次则闪烁橙色警示灯，五次以上则闪烁红色警示灯。对于被投诉五次以上的地方，执法人员就可以进行专项检查和处罚。
李恩泽建议，政府可以通过购买服务的方式，让社会组织参与到控烟条例的监督执行中；也可以实行奖励表彰制度，从每一年的罚款金额中，抽取10%至20%作为对控烟监督员或投诉人的奖励。
D、专家仍呼吁国家控烟立法
尽管全国有多个地市正在酝酿、制定或出台新的控烟条例，但在一些地市制定的条例中，仍允许一些室内场所设置“吸烟区”或对控烟设置了缓冲期。对此，中国疾病预防控制中心控烟办公室研究员杨杰接受金羊网记者采访时表示，室内全面禁烟应成为各地实行控烟立法的标准之一，不应再设置缓冲期或者设置室内吸烟区。
“有些地方立法部门担心全面禁烟不好执法，但实际上，部分禁烟更不利于控烟法律的执行。”杨杰说。
金羊网记者从广州市卫生健康委员会了解到，目前，广州仍在推进控烟条例的修订工作，将择机对外公布修订情况。而在较早前，广州市控烟办相关负责人曾表示，广州控烟条例的修订，目标就是室内全面禁烟。
对比国内各地市纷纷出台新的控烟条例，曾经连续6年在控烟问题上提建议的全国人大代表黄细花则更加关注控烟的国家立法问题。她认为，公共场所吸烟问题之所以屡禁不止，很大的一个原因在于没有更加具有强制力的国家法律进行约束。
早在2003年，中国作为缔约国之一签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》，公约明确，缔约国应在适当的政府级别采取立法、行政等手段,以保护所有人免于接触烟草烟雾。然而，时至今日，中国仍未就控烟进行国家级立法，每年都有许多人大代表、政协委员提出控烟立法的建议和提案。
黄细花说，尽管自己曾经连续多年在两会上提出控烟建议，但平常仍会见到许多在电梯等公共空间内吸烟的现象，甚至无力制止，而自己身边也有许多亲朋好友无法戒除烟瘾。她表示将会持续关注控烟问题，让更多的人免于烟草毒害，希望国家能够加快控烟立法的进程。
中国控制吸烟协会常务副会长兼秘书长高玉莲接受金羊网记者采访时则表示，如今在全国性的控烟立法上并未有明确时间表，但国家鼓励地方各省市根据自己的情况，在《烟草控制框架公约》的基础上进行立法。
高玉莲表示，在2019年全国两会到来之际，他们也在积极推动，将对有益于控烟的好建议通过人大代表和政协委员的途径，向国家立法机关和相关部门反映。
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