武汉控烟拟允许搞3年吸烟区 卫健委称将推进国家控烟法规
2019/03/13
周剑平
上海交通大学医学院附属瑞金医院呼吸与危重症医学科 200025
上海交通大学医学院附属瑞金医院呼吸与危重症医学科 200025
南都讯 记者吴斌 实习生宋承翰近期，武汉市法制办发布了《武汉市公共场所控制吸烟条例征求意见稿》（下文简称《征求意见稿》）。南都记者注意到，武汉市在这版《征求意见稿》中，将包括歌厅、餐馆、机场在内的多种室内公共场所定位为限制吸烟场所，即允许这些场所设立吸烟区。
这一规定不仅违背了全国人大常委会在2005年批准的世界卫生组织《烟草控制框架公约》，还可能导致控烟效果大打折扣，让公众继续为二手烟所困扰。
“全面无烟要一步到位比较好，武汉是一个比较发达的城市，希望能做到室内公共场所全面无烟，也具备了一步到位的基础。” 中国疾控中心研究员杨杰表示。
1、《条例》允许歌厅、饭馆等地3年内设置吸烟区
2018年1月25日，武汉市法制办发布了《武汉市公共场所控制吸烟条例征求意见稿》（下文简称《征求意见稿》），正式向公众征求意见。
《征求意见稿》规定，室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟，并同时规定了多种室外禁烟的公共场所。
值的注意的是《征求意见稿》第九条给出了额外规定：歌舞厅、卡拉OK 厅等室内文化娱乐场所；饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座等餐饮服务场所；洗浴包括桑拿、水疗、水会足浴、按摩保健等休闲服务场所；飞机场室内区域在三年内为限制吸烟场所。
《征求意见稿》同时规定，限制吸烟场所的经营者、管理者应当划定或者设置非吸烟区（室），并设置非吸烟区（室）的标识。
这条规定意味着，在法规生效后的三年内，上述这些室内公共场所允许在吸烟区内吸烟，不会实施全面禁烟。
2、专家称设置缓冲期完全没有必要，反而会影响执法
2010年3月1日《上海市公共场所控制吸烟条例》正式实施，成为《公约》生效后国内第一部由省级人大颁布的控烟法规。在随后的几年中，天津、深圳、北京等城市都出台了相应的法规，力图构建“无烟城市”。
北京、上海等十多地的相应法规中都规定公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟，且并未设立缓冲期。此前只有深圳、杭州设置过相应场所的禁烟缓冲期。
“为什么要有缓冲期时间，时间还这么长，不知道目的是什么，没有必要的。”这一连串疑问来自中国疾控中心研究员杨杰。
他告诉南都记者，按照这十多个城市的控烟立法经验和执法实践，室内公共场所全面禁烟是完全可以执行和实施的，而且更有利于法规的执行，没必要设置缓冲期。“完全可以一步到位就实现全面禁烟”，他说。
“在国际上一些国家的实践来看，缓冲期也是行不通的。”据杨杰介绍，西班牙、希腊等国家在设立相关法律时也曾设置过缓冲期，要求餐馆等公共场所设置吸烟区和禁烟区。“在执行过程中非常难，后来就取消了。这个经验就是一个教训。”
杨杰指出，如果允许在像餐馆这样的地方设立吸烟区，执法人员在认定违法时很难取证，不利于执法。
中国疾控中心控烟办的肖琳研究员曾在一次会议上给出了如下数据：北京市立法前通过对餐馆PM2.5测定的结果显示，无烟餐厅PM2.5浓度为62.2μg/m3，部分禁烟餐厅130.8μg/m3。室内部分禁烟的餐馆PM2.5浓度会显著高于室内完全禁烟餐馆的PM2.5浓度，“室内全面禁烟执法取证容易，一旦开了口子，现场情况将非常复杂，会增大执法难度。”
3、武汉市设置吸烟区能让公众免受二手烟伤害吗
学术界对设置吸烟区一直是持否定态度的。现有研究结果认为吸烟区并不能有效阻止烟雾扩散。
新探健康发展研究中心曾在2016年组织过一场“室内禁烟无例外”交流会。中国疾控中心控烟办的肖琳曾在会议上详细解释了室内为什么不宜设置吸烟区：
“据香港科技大学关于吸烟室的技术可行性研究结果表明，即使是双层门严格设计和强劲的通风系统也不能消除吸烟区/吸烟室内的有毒物质，不能防止二手烟外泄到其他区域或房间。因此任何的工程技术例如排风、换气和指定吸烟区都不能避免接触烟草烟雾，不能有效保护公众健康。”
北京首都医科大学公共卫生教授崔小波此前在接受媒体采访时也曾表示，设立室内吸烟区对保护不吸烟者来说没有任何意义。“空气中的烟草烟雾是会飘逸的，设置吸烟区后，这边不让吸烟，那边允许吸烟，烟是可以飘到这边的。这个政策就像游泳池中间画一道，这边可以小便，那边不可以，最后一池子水都带小便了，它会均匀分布在每个地方。”
此外，新探发展中心的李彤在上述交流会中还提到了吸烟区独有的“三手烟”问题。他指出，香烟烟雾中的致癌物和污染物会残留在衣服、墙壁、地毯、家具甚至头发和皮肤等的表面上。而通风和污染程度的不同可能导致其滞留数小时、数天甚至数月。他引用美国劳伦斯伯克利国家实验室的研究结果，“三手烟”含有烟草特异亚硝胺等强致癌物，可在人体细胞内造成严重的基因损伤造成突变。
据新探健康发展研究中心、中华预防医学会、中国控制吸烟协会等37家机构联名发布的《加速中国控烟履约进程——专家共识2017》，中国的烟草消费量占世界烟草消费总量的44%，每年因使用烟草而导致的死亡超过100万。
“控烟，只有控烟，才是应对烟草危害的良方”，该报告强调。
4、难产的“全面禁烟”
这已经不是第一次对控烟法案产生争议了。
据悉，杭州市在去年修改《杭州市公共场所控制吸烟条例》时也开起了倒车。最终通过的版本允许部分公共场所在缓冲期内开设吸烟区，引发了极大的争议。许多专家学者甚至世界卫生组织都为此发表了评论。
在杭州最后通过的立法中，虽然也写入了室内公共场所、工作场所和公共交通工具全面无烟；但允许一些场所可以在2021年12月31日第19届亚运会举办之年之前设立室内吸烟区（室），这等于也设置了一个不必要的所谓“缓冲期”。
各地控烟条例屡屡出现的争议或许和顶层设计的缺失不无关系。
中国于2003年11月10日正式签署《烟草控制框架公约》（下文简称《公约》），是全球第77个签署国。2005年8月全国人大常委会表决批准了《公约》。2006年1月《公约》在中国正式生效。《公约》还明文规定缔约方应以立法、行政等措施防止公众在室内公共场所接触到烟草烟雾。
但16年过去了，中国至今都没有一部国家层面的控烟法案。
2014年，由原国家卫计委起草的《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》开始公开征求意见，并在2016年被国务院定为“力争年内完成的项目”。在此之后这一立法进程就凝固住了。“官方公布的原因是争议太大无法达成共识”，有专家告诉记者。
据悉，作为对全国烟草行业进行集中统一管理的烟草专卖局长期以来一直都是我国《公约》履约工作部际协调领导小组的成员。有专家认为这样的安排存在利益冲突。
5、国家卫健委积极配合司法部对《条例》进行修改完善
2018年，全国两会中有人大代表也向国家卫健委提交建议，尽快出台国务院《公共场所控制吸烟条例》 。
对此，国家卫健委表示，国家卫健委一直积极推动地方控烟立法，加强地方控烟执法，为国家级立法的有效实施提供经验。截至2017年底，我国已有18个城市制定地方性无烟环境法规、规章，覆盖我国总人口的十分之一。其中，北京、上海、深圳已实施室内公共场所全面禁烟。
2018年的国务院机构改革将国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，不再保留国务院法制办公室。
这意味着，原国务院法制办“承担审查各部门报送国务院的法律法规草案，统筹规划国务院立法工作的责任”也交给了司法部承担。
“下一步为促进我国控烟工作法制化，我委将积极配合司法部对《条例》进行修改完善，推动尽快出台。”国家卫健委在答复代表时称。
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