室内公共场所控烟，立法应“知难而进”
2019/06/05
周剑平
上海交通大学医学院附属瑞金医院呼吸与危重症医学科 200025
上海交通大学医学院附属瑞金医院呼吸与危重症医学科 200025
又一个中国城市将加入严格控烟“阵营”。张家口作为2022年冬奥会的举办地，是有立法权地级市中第一个进行控烟立法的城市，市人大近期将进行控烟立法审议。目前，包括北京、上海、深圳等在内的约20个城市出台了公共场所禁止吸烟的地方性法规。
一方面，立法层面举措不断升级；另一方面，在实施过程中，城市的“烟火”依然难以完全熄灭。“立法比施法更重要。”在近日召开的2018年度十大控烟法律事件发布暨研讨会上，多位健康和法学专家共同探讨如何通过控烟立法、有效执法等手段，建设无烟城市。
地方立法有亮点、有期待
吸烟不仅仅危害人体健康，还会对环境造成危害。在吸烟的室内，PM2.5的浓度比未吸烟时的浓度的上升数十倍。早在2003年，中国就签署了《世界卫生组织烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），要求所有的室内公共场所和工作场所全面无烟。
近年来，武汉、重庆、秦皇岛等城市开展了无烟立法，特别是秦皇岛，室内不仅全禁，出于保护沙滩、保护生态环境的考虑，规定沙滩同样禁止吸烟。
深圳也在修法，控烟不仅扩展到了公共场所室外5米以内范围，还包括高铁站台等都要全面禁烟，这是未来发展的趋势。
西安出台的控烟办法，除了明确对吸烟当事人施以处罚外，还对相关场所一方的管理者规定了劝阻义务。对不听劝阻的吸烟者，要求其离开该场所；对不听劝阻且不离开该场所的，应当固定相关证据并向有关行政管理部门举报；对不听劝阻并扰乱公共秩序的，向公安机关报案。
除了西安之外，杭州也在升级城市控烟条例，从2019年起，杭州从部分公共场所控制吸烟扩大到全市范围。同时，将电子烟草烟雾纳入禁烟场所的监管范围，就是禁烟场所也禁吸电子烟，这是我国控烟立法的一个很大进步，值得其他城市借鉴。
多方博弈有进步、有妥协
各地制定控制吸烟条例的立法过程中经过了激烈的博弈，虽然有些场所，像餐饮、娱乐场所，设置了很长的缓冲期，禁烟立法仍取得了一定的进步。
近年来，随着法治进程的加快， 停车超3分钟熄火、 烟花爆竹禁放、绿色出行等一批环保倡议被多地写入法律法规。如何保障立法有效落实落地，是一个很大的挑战。
“执法难”已经不是不立法的借口。中国疾病预防控制中心研究员杨杰认为，从多个城市的控烟执法实践来看，首先立一部符合《公约》要求的“善”法，之后广泛宣传、积极执法，实现室内公共场所全面无烟并不是遥不可及的空想。
他认为，控烟立法和执法需要注意与时俱进。有新的科学研究证据之后，要纳入到法律里面，例如电子烟。还有一些执法教训，在立法的过程中要考虑执法的问题，一旦立好之后，对于执法不要有相应的障碍，“你的立法要能够推动你的执法”。
“从某种意义上讲，立法比施法更重要。”北京市义派律师事务所公益法律中心执行主任李恩泽认为，强化监督执法具体办法由设区的市级以上人大常委会或者人民政府制定。
北京理工大学法学院教授徐昕认为，很多控烟努力最终都通过立法确定下来，本身就是最大的成果。专家学者和社会公众可以利用《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》征求意见的契机，积极表达诉求，同时还应增加吸烟对生态环境破坏这一条款。
中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）副秘书长马勇认为，在室内控烟工作进展缓慢，甚至在某些方面遇到很大障碍的情况下，可以通过开辟新的领域、新的渠道推动室内控烟工作。比如环境公益诉讼制度，使得对环境公共利益有损害的违法行为，由一些社会力量去介入，进行遏制。
在2018年底，绿发会以某一个地区的商场“儿童乐园”紧靠吸烟室，吸烟室长期开门，逸散二手烟，影响妇女儿童健康为由，提起公益诉讼。目前，此案还在受理阶段。
下一步，如何完善立法，弥补监管空白、提供戒烟服务，考验着城市管理者的智慧。
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